Dans le cadre des Cahiers Bernard Brunhes les Publications du groupe BPI viennent de sortir un document relatif aux impacts de la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) sur la Gestion des Ressources Humaines (GRH). Il s’agit là d’un outil de base qui sera utile aux consultants et aux Cadres de l’administration qui auront à mettre en place cette « réforme » qui devrait faire passer l’administration d’un Gouvernement par les Procédures à un Management par Projets


Mise au point par un gouvernement de gauche, votée en 2001 par le Parlement à l’unanimité et mise en œuvre dés janvier 2006 par un gouvernement de droite, la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) se pose pour objectif de faire passer l’Administration à un Management par Objectifs. Corollaire de cette démarche, le management des ressources devra évoluer afin de s’adapter à cette nouvelle méthode qui se pose pour objectif principal de mieux réaliser les missions de l’Etat et de mieux atteindre les objectifs qu’il se fixe. Cela devrait donc impacter fortement sur la Gestion des Ressources Humaines (GRH) qui, au delà des structures et des Corps, devra s’adapter et se flexibiliser pour soutenir  l’Etat dans ses missions, et  pourrait bien conduire à une certaine déconnexion entre les missions publiques et la fonction publique. On en est toutefois pas encore là.

L’impact initial de la LOLF sur la Gestion des Ressources Humaines est tout le propos de l’ouvrage publié par le Groupe BPI dans le cadre des Cahiers Bernard Brunhes  lequel s’appuie sur les enseignements issus d’expérimentations menées dans 3 sites pilotes. L’ouvrage du Groupe BPI qui résume les travaux de Valérie Georgeault, Pierre Monnin et Gildas Niget est structuré de la manière suivante : après une introduction d’Yves Chevalier, Chef de service à la Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique de l’Etat au Ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat, titre pour un Ministère qui dénote d’une certaine volonté de réforme, se poursuit par un préliminaire résumant les ambitions et les points essentiels de cette réforme. On peut les résumer comme suivant :


La LOLF en quelques lignes

Vote :       Mise en œuvre :   Type :  Mode : Pilotage : Culture : RH :       Cadre budgétaire: Budgets : Contrôle : Gestion budgétaire : GRH :

Août 2001 Janvier 2006 Constitution financière Gestion par Objectifs Par la performance Du résultat Responsabilisation des managers 47 Missions dont 10 interministérielles, déclinées en 158 Programmes. Chaque Programme ne dépend que d’un seul Ministère. Il existe un Directeur de Programme. Chaque Programme regroupe les crédits relatifs à des Actions. Chaque Programmes est exprimé sous forme d’objectifs et indicateurs de résultats. 100% des cr'édits sont discutés au  Parlement dés le premier Euro (avant seules les mesures nouvelles étaient discutées, le reste renouvelé automatiquement conduisant à une inflation budgétaire) Projet annuel de Performances et Rapport Annuel destiné au Parlement pour chaque Programme. Au sein de chaque programme qui regroupe l’ensemble des crédits y compris la masse salariale. Déclinaison de chaque Programme en Budget Opérationnel de Programme (BOP) avec découpage fonctionnel ou territorial. Fixation d’un plafonds d’emploi en équivalent temps plein pour chaque Ministère à répartir entres les Programmes du Ministère. Affectation des effectifs par métiers et non par échelons/grades/corps Fongibilité Assymétrique (FA, les dépenses de personnel peuvent abonder les autres dépenses et non l’inverse)

... Suit un chapitre consacré à l’adaptation de la GRH à la gestion des Programmes et des Budgets opérationnels liés à ces Programmes. Des éléments tels que le contrôle de gestion professionnalisée ou encore la gestion des évolutions statutaires individuelles y sont abordés. Des problématiques aussi diverses que la responsabilisation et la gestion des RH au niveau même des programmes en fonction des BOP (Budgets Opérationnel de Programmes) sont aussi traitées. Est mentionnée entre autre la nécessité d’introduire des outils de GPEC (Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences) dans les structures RH locales. Enfin, la nécessité d’adapter le dialogue social pour permettre la mise en place de cette nouvelle organisation, qui représente une évolution quelque peu «révolutionnaire», en tous cas complexe et de nature à heurter les habitude fait suite à cette présentation détaillée des problématiques. On trouve là une approche classique pour Bernard Brunhes qui décline sa méthode aux divers niveaux : Comités Techniques Paritaires Locaux, Comités techniques Paritaires Centraux, Commissions Adminstratives Paritaires... Le chapitre suivant aborde la GRH non plus sous le plan des difficultés et des niveaux de réflexion et négociation initiaux mais lorsque le système est déjà en cours de mise en place et qu’il n’a pas encore atteint sa vitesse de croisière. Il forme ainsi une synthèse des avantages que l’on doit attendre de cette GRH renouvelée, d’où son titre : Rénover la GRH pour améliorer la gestion de la performance. Il ne s’agit donc plus pour reprendre l’expression même de Bernard Brunhes de rendre la GRH «LOLF compatible» mais de bien respecter l’esprit de celle-ci, soit encore d’aller vers la performance par une GRH rénovée pour la performance. Et là l’ouvrage s’attache plus précisément à donner les ingrédients de ce changement dont nombre de points clefs : implication des décideurs locaux, formation, implication du management intermédiaire, démarche participative, soutien par les structures centrales, contrôle ...Tout ceci ressemble fort à la mise en place d’une assurance qualité de la GRH pour un système que l’on décentralise et que l’on rend plus matriciel, même si la volonté de ne pas introduire ces termes et de conserver une terminologie propre à la fonction publique préside au discours. La déconcentration aidant la nécessité d’enrichir les fonctions support apparaît et la fonction RH prend dés lors toute sa dimension. Et dans cet esprit proche de l’assurance qualité, orienté vers l'atteinte des objectifs, apparaît toute une batterie d’indicateurs : nombre de réunions de concertation, taux de satisfaction des demandes de mobilité, taux de vacataire...Ratio d’efficience du service formation...

A noter toutefois que (est-ce un  effet d’une réforme dont on attend pas qu’elle se mette en place rapidement) les notions habituelles propres à la qualité telles que les bouclages en feed-back  (amélioration, PDCA) sont exclues, au moins temporairement, du champ de la méthode. On reste donc dans un management du changement appliqué à la fonction publique. On est dans la réforme initiale, progressive  et concertée, pas dans un bouclage ISO-quelque chose qui suivrait un Reengineering initial.

A noter d'autre part que dans cet ensemble les premiers résultats expérimentaux font apparaître de vraies difficultés. Ainsi par exemple la notion de Contrôle de Gestion Partagé passe plus pour une "Cour des Comptes" propre au responsable du Site expérimental qu’un réel outil de gouvernance commun.  Enfin tout ce travail d’alimentation des indicateurs et de participation en général serait vécu comme une contrainte car générant un travail supplémentaire. On veut bien le croire !

Que penser de la LOLF?
Lors d’une réunion de présentation de l’ouvrage à la presse, par le jeu des questions des journalistes il est clairement apparu deux éléments que l’on pourrait qualifier de plus  et de  mpoins, non pas de la LOLF en elle même, mais du contexte de son application que l’on peut résumer comme suivant :


Les plus et les moins de la LOLF

+      Indépendance à l’alternance politique (votée à l’unanimité) -      Ne s’appliquerait pas à l’Education Nationale et à la Recherche        (2 millions de fonctionnaires sur les 4 millions que compte la fonction         publique)

A noter en particulier qu’au cours des débats certaines notions difficiles ont pu être explicitées, dont une sur laquelle Bernard Brunhes a tenu à donner des précisions: la "Fongibilité Assymétrique". Ainsi ce concept permettrait que les crédits attribuables à la fonction personnel fonctionnaire soient utilisables pour des prestations ou encore pour de l'investissement matériel, mais pas l'inverse, ce transfert étant irréversible. Il s’agit là d’une petite trouvaille qui si elle n’atteint pas celle de la découverte de la roue, vaut bien celle de la "roue crantée à cliquet".. Certains y verrons une astuce permettant de réduire la fonction publique sans lui en intimer l’ordre, bref de quoi la faire atteindre assymtotiquement l’équilibre en nombre qu’elle aurait toujours du avoir ; d'autres, une simple modalité de gestion. L'avenir dira si cette astuce vaut méthode.

Aussi, ce Cahier, qui a comme premier mérite d'expliciter les conséquences d'une réforme qui est un peu confuse pour qui n'a pas l'habitude de la terminologie de la fonction publique, est en soi un véritable instrument que beaucoup souhaiterons et auront intérêt à se procurer, même si l'on peut regretter que dans la première version du document n'apparaissent pas quelques verbatim et témoignages, afin de mieux comprendre la réalité des 3 expériences. Celles-ci ont été menées par les Services déconcentrés du Ministère de l’Intérieur (Préfectures de Régions et de Département) et la Direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) du Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie (Trésorerie Générale Départementale) de juillet à décembre 2004, ce qui selon les auteurs même ne pas permet pas encore d’avoir une antériorité suffisante pour que la GRH en soit notablement modifiée.

L’ouvrage se termine sur des propositions où l’on reconnaît les principes qui ont fait le succès de Bernard Brunhes : enrichir le dialogue social, utiliser la marge de manoeuvre budgétaire pour une politique de rémunération. La conclusion fait toutefois le constat que: «les expériences en cours montrent une administration qui se préoccupe avant tout de mettre ses GRH  en conformité  plus que d’aller vers une réelle refondation ». Pour éviter ce syndrome du "LOLF compatible", quatre propositions sont faites. Nous n’en dévoilerons qu’une seule : «donner du temps au temps». Mais en reste-il encore beaucoup dans l'esprit du contribuable qui veille? Pour Bernard Brunhes qui rappelle les propos du sociologue Michel Crozier, grand pourfendeur de bureaucratie,  "Etat moderne, Etat modeste", l’administration de l’Etat français que le monde admirait à juste titre éprouve aujourd'hui selon de nombreux travaux et analyses:  «le plus grand mal à s’adapter à de nouvelles conditions économiques et sociologiques» . Aussi n’hésite-t-il pas à dire: «qu’un meilleur fonctionnement, une meilleur efficacité, un meilleur rapport entre la qualité de l’administration et son coût ne peuvent venir que d’un meilleur management»!... Pour Bernard Brunhes il s’agit très clairement de savoir passer : «d’un gouvernement par les procédures à un gouvernement par les projets».


Bertrand Villeret
Consultingnewsline

Pour info:
www.brunhes.com/
www.groupe-bpi.com/